在2001年修订的《中华人民共和国工会法》中，维护工人权益成为全
总的首要职责。从那时起，全总在组织和实施了一些“外部维权”、
“事后救济”的行动的同时，一直试图在已有的组织原则和行动方针
的框架内，对其所承担的维权角色做出一种理论上的解释。报告期
内，这种理论解释已经成型。2006年底，全总提出了一个“维权观”
的理念。12月8日，在全总第十四届执行委员会主席团第十一次全体
（扩大）会议上，中共中央政治局委员、中华全国总工会主席王兆国
提出，要树立中国特色的社会主义工会维权观，并对这个理念作出解
释，即，社会主义市场经济条件下的工会维权工作，既不同于中国社
会主义计划经济时期，也与西方资本主义国家的工会有本质的区别，
还要警惕那些独立于党领导的工会之外的“职工维权组织”和敌对势
力打着“维权”的旗号对中国职工队伍和工会组织的渗透和分化；因
此，“既不能盲目照搬西方国家工会的模式，也不能沿袭革命时期和
计划经济条件下的做法”，更不能支持所谓“职工维权组织”的行
为，须立足中国国情，着眼时代发展，牢固树立中国特色社会主义工
会维权观。

围绕这个维权观的理念，全总提出的维权格局、维权原则和维权理念
强调的是“中国特色社会主义工会”的特点。全总提出，要坚持党政
主导、工会运作的维权格局，要求工会在维权工作中必须自觉接受党
的领导，争取政府的支持和社会各界的配合。全总强调，工会只有自
觉接受党的领导，坚决贯彻党的路线、方针和政策，才能始终保持正
确的政治方向，真正履行好维护职工合法权益的基本职责。全总要
求，工会维权工作必须纳入党和政府主导的维护群众权益机制之中。
全总认为，实现好维护好发展好职工的权益，从根本上讲，要靠党和
政府；在维护群众权益机制中，党总揽全局，协调各方；政府依法履
行职能，承担主要责任。〔95〕

全总提出，维权原则是“坚持两个维护相统一”，即，在维护全国人
民总体利益的同时，更好地代表和维护职工群众的具体利益。全总
称，这个维权原则是中国工会与资本主义国家工会在维权观上的一个
本质区别。基于这个原则，全总提出，既要支持改革，教育引导职工
理解和投身改革；又要维护职工合法权益，促进职工群众的具体利益
不断得到实现和保障。全总还提出，“两个维护相统一”的维权原则
在企业中体现为“促进企业发展、维护职工权益”的原则。〔96〕根
据这个原则，全总提出“和谐发展、互利共赢”的工会维权方针,要
求工会在维权工作中，通过协调协商的方式，解决劳动关系中存在的
各种矛盾和问题，促进劳动关系双方的相互理解、支持和合作，实现
机制共建、效益共创、利益共享，最终达到双方互利共赢的结果。
〔97〕

提示：全总这个维权观的理论体系是建立在一个过渡政治化的基础上
的。在当代中国的社会关系、劳动关系已经充分市场化的现实环境
中，全总工会角色的过度政治化已经使其无法承担《中华人民共和国
工会法》所确定的代表和维护工人权益的角色。根据这个维权观，全
总将自己置身于中国共产党的领导之下，并将自己本应承担的主要维
权责任推给了政府，在这种定位中，它将自己定义为共产党的政治工
具和政府的行政助手。从宏观的角度，全总的维权观依然将维护“全
国人民的总体利益”这个无法量化的政治概念放在了维护“职工群众
具体利益”这个可以量化的经济概念之上，这就意味着，在中国社会
中，全总作为唯一合法工会而不能代表和维护工人权益的尴尬局面将
持续下去，并且在工人已经被逼上了街头也不能站在工人立场为工人
说话。从微观的角度，全总的维权观又把已经出现萌芽且更需培育的
那些真正能够代表工人权益的工人组织定性为挑战共产党的政治权
威，由此造成了两个潜在后果：

一，在工人的心目中，一旦有人想依法通过组织工会维护自身权益，
就需作好政治上挑战共产党和政府的心理准备；

二，全总对本来只是为了维护经济权利而产生的“工人维权组织”夸
张的戏剧化政治渲染，使执政党对工人组织工会更加恐惧。这两个后
果无论是对执政党“构建和谐社会”的目标，还是对建立健康的劳资
关系都无异于一剂致命的慢性毒药。参与劳动法律和政府劳工政策的
制定

自上个世纪80年代开始，全总就一直要求各级工会参与法律和地方性
法规的制定，并将其作为中国工会的一项主要职能，这项职能被称为
“源头参与”。近年来，全总参与了《劳动合同法》、《促进就业
法》、《社会保险法》等法律的起草和制定工作。2006年5月19日，
全总办公厅发布《关于推动提高和落实最低工资标准的指导意见》，
要求，各省、自治区、直辖市总工会要加强对当地职工工资水平、社
会保障情况、工资支付情况、基本生活费用以及本地区经济发展、就
业和最低工资执行等情况的调查研究，通过测算论证和广泛征求各级
工会和职工群众意见，提出本地区最低工资标准调整的意见和建议。
通过各级工会参与立法过程，全总在一定程度上反映了中国工人的利
益要求，包括对工资的要求和改善工作条件的要求。

提示：由于摆脱不了角色的矛盾，全总在现实的劳资冲突中无法以工
人代表的面目出现。全总所谓的“源头参与”职能实际上使各级工会
与劳资冲突始终保持着距离。由于工人没有自己的组织力量，自发的
“职工维权组织”又被视为是对职工队伍的分化，以至全总参与制定
的法律法规对于工人来说“好看”多过“好用”。全总各级工会在参
与了法律和政策的制定过程后，不会再以工会的身分积极介入到现实
的劳资冲突中，具体实践这些自己参与制定出来的法律和政策，以至
这些“好看”的法律和政策无法发生实际的效用。参与劳动法律执行
监察

2006年4月29日，全总和国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全
监察局联合发出《关于开展“关爱农民工生命安全与健康特别行动”
的通知》，要求各级工会和安全生产监督部门在农民工相对集中的采
掘、建筑、加工制造等行业开展这项活动。在这项活动中，各级工会
承担的任务是对农民工进行职业安全卫生知识的培训与宣传，参与企
业查找安全生产方面的隐患，对企业落实《国务院关于解决农民工问
题的若干意见》涉及劳动安全与卫生内容的落实情况和企业安全生产
责任制的完善情况进行监督。

2006年5月19日，全总办公厅发布《关于推动提高和落实最低工资标
准的指导意见》，要求各级工会要建立和完善自上而下的监督检查制
度和自下而上的监督举报机制，并在年内对本地区、本单位执行最低
工资的情况进行一次专项检查，重点是外商投资企业、私营企业以及
农民工比较集中的企业。全总要求，着重检查和纠正随意提高劳动定
额、压低计件工资单价、不依法支付加班工资等变相降低工资水平，
使职工收入低于最低工资标准的违法行为。对于检查中发现和劳动者
举报的违反《最低工资规定》的行为，工会要督促用人单位限期整改
并补发劳动者应得的工资；对于存在违法行为经批评教育仍拒不改正
的，工会要及时向当地劳动保障部门举报，督促、协助劳动保障部门
予以纠正并按有关规定处罚。

在保障工人权益方面，除了上述几项工作外，全总还在2005年10月开
通了“12351职工热线”。全总称，该热线在全国总工会、省（自治
区、直辖市）总工会和地（市）总工会三级开通运行。这个三级热线
网络主要受理的内容包括：（1）职工对劳动法律法规和政策等方面
的咨询；（2）职工对需要帮扶及解决生活困难的救助；（3）职工对
侵害自身合法权益行为的控告、申诉；（4）职工对紧急突发事件和
重大安全事故的报告；等等。

提示：正是由于全总扭曲的角色，这个拥有数十万专职工会干部的庞
大组织能够做到的，只是在劳资关系之外以第三者而非当事人（工人
代表）的身分，对《劳动法》、《工会法》和《安全生产法》的执行
情况进行劳动执法监督，而这种角色因为缺少法律赋予的强制力而在
实际上无法履行，中国煤矿近年来事故频发已经证实了这一点。

对农民工权益的保障政策与措施

中国外出农民工数量为1.2亿人左右；如果加上在本地乡镇企业就业
的农村劳动力，农民工总数大约二亿人。〔98〕近年来，农民工的权
益保障缺失问题成为媒体关注的焦点，而从2003年持续至今的东部沿
海地区的劳动力短缺现象则引起中央政府的关注。中央政府近年出台
了一系列旨在维护农民工权益、改善农民工就业环境的政策和措施。
2006年3月27日，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，
这是中华人民共和国建国以来中央政府发布的第一份解决农民工问题
专项性文件，这份文件涉及到农民工工资、就业、技能培训、劳动保
护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革等各个方面的保
障性政策，并且重申农民工与城市工人同等的法律、社会和政治地
位。在这份文件中，国务院要求全总系统工会强化维护农民工权益的
作用，这种作用主要体现在，要求各级工会以劳动合同、劳动工资、
劳动条件和职业安全卫生为重点，督促用人单位履行法律法规规定的
义务。

报告期内，特别是从2006年开始，全总的工作重点随中央政府有关解
决农民工问题的政策而转移。2006年1月初，中共中央总书记胡锦涛
对维护农民工合法权益问题作出批示，1月3日，全总发出《认真学习
贯彻中央领导同志重要批示精神，切实维护农民工合法权益的紧急通
知》，要求各级工会要主动向同级党委和政府汇报中央领导同志的重
要批示，取得党委的领导和政府的支持，……把维护农民工合法权益
作为工会当前重中之重的工作来抓。1月5日，全总召开“全国工会学
习贯彻中央领导同志重要批示精神，进一步做好维护农民工合法权益
工作电视电话会议”，要求各级工会积极开展向农民工送温暖活动，
努力为农民工办实事做好事解难事，在全社会叫响“农民工有困难找
工会”。〔99〕

2006年3月9日，在全总举行的新闻发布会上，全总副主席徐德明宣
布，为进一步贯彻落实中央领导重要批示和国务院《关于解决农民工
问题的若干意见》，全总将为维护农民工合法权益“办十件实事”，
包括，实施推进劳动合同制度三年行动计划；维护农民工收入分配权
益、维护农民工劳动安全卫生权益、维护农民工社会保障权益、向农
民工提供法律援助、开展为农民工送温暖活动、开展农民工职业技能
培训和就业援助、改善农民工的精神文化生活、保障农民工的民主政
治权利和开展农民工春节顺利返乡平安行动。〔100〕一年以后，在
2007年3月10日的新闻发布会上，徐德明宣布了全总工会系统为农民
工办“十件实事”的进展情况，包括：2007年春季期间，通过农民工
专列、包专车、为农民工购团体票等方式，运送3,029.6万农民工返
乡；为265.4万人追回欠薪17.29亿元；帮助8万余名农民工子女入
学；在2007年元旦、春节期间慰问农民工165.7万人；授予18名农民
工“全国“5．1”劳动奖章”；全国新发展农民工入会达850万，农
民工会员总数达到近4,100万人；等等。〔101〕

2006年3月14日，全总发布《关于贯彻〈国务院关于解决农民工问题
的若干意见〉的意见》。在这份文件中，全总要求各级工会推动和协
助政府建立各种农民工权益的保障制度，另外，在其职责和能力范围
内，全总提出几项措施：（1）组织农民工入会；（2）扩大集体合同
的覆盖面，指导已开展平等协商和签订集体合同的企业，将农民工纳
入平等协商和集体合同范围，将维护农民工合法权益的突出问题作为
平等协商和签订集体合同的重点；（3）利用工会现有的职工教育培
训基地，组织农民工参加各种技术技能培训；（4）工会的职业介绍
机构向农民工开放，通过组织对口劳务协作、举办大型招聘会等方
式，为农民工提供就业岗位，开展就业援助；（5）工人文化宫俱乐
部等要向农民工开放，在农民工相对集中的企业和工地，要建立文化
活动室、图书角，并开展向农民工送图书、送电影、送文艺节目等多
种形式的活动。（6）利用工会资源为农民工提供法律援助，县级以
上的地方工会要建立职工法律援助机构。（7）开展为农民工送温暖
活动，把农民工纳入元旦春节送温暖的重点对象，将在城市生活由于
经济原因上不起学的农民工子女纳入工会金秋助学活动范围。（8）
开展农民工春节顺利返乡平安行动，各级工会要协助解决春节期间农
民工返乡购票难的问题。

2006年7月4日，18个城市总工会的代表在福建福州市召开“城际工会
农民工联动维权研讨会，通过了《全国城际工会农民工联动维权方
案》。该《方案》推出农民工维权联动服务，这类服务包括招工、追
逃欠薪、退出养老保险、工伤赔偿、劳动争议仲裁与诉讼、返乡路费
等等方面。《方案》提出，农民工务工所在地的工会要为农民工提供
上述服务。据媒体报道，城际间工会维权合作组织于2004年1月由福
州、成都、温州、石家庄四个城市创立，如今成员已扩大到30多个城
市。〔102〕

提示：如果全总公布的数据是真实的，我们可以认为，在中国1.2亿
跨地区流动就业的农民工中，至少有一部分人在全总实施的权益保障
性措施中受益。不过，我们仍然要指出的

是，全总的这些措施大部分都具有“外部维权”和“事后救济”的性
质。的确，这类在企业外部提供的物质帮助和为被侵权者提供的法律
援助，对农民工来说已属幸事，但是，作为一个代表和维护工人权益
的工会组织，其主要的职责不应局限于此。工会的主要职责应该是协
助工人建立基层工会并以此为基础，形成与资方抗衡的团体力量。如
果全总能够把基于“外部维权”和“事后救济”的“送温暖活动”和
“维权联动”转变为以基层工会为基础的各地工会的联合行动，协助
工人自己组织工会并依法与雇主展开集体谈判，则可促使农民工逐渐
培育起依靠自己的组织和谈判力量维护自身权利的能力，从根本上改
变自己的命运。

对城市困难职工的帮扶政策与措施

近年来，全总在城镇的一个工作重点是对困难职工群体的帮持扶助
（简称“帮扶”）。所谓“困难职工群体”，主要是指生产经营困难
的企业和破产企业中基本生活缺乏保障的职工群体；下岗失业职工中
再就业困难的职工群体；被长期拖欠工资、医疗费的职工群体等。
〔103〕全总对困难职工群体的帮扶工作主要由各地工会建立的“困
难职工帮扶中心”承担。这种帮扶中心有四项功能：即，为生活困难
的失业者提供职业介绍和职业培训；对困难职工提供生活救助，为他
们解决生活、医疗、子女上学等方面的困难；接待困难职工的来信来
访和政策咨询；开展法律援助工作，无偿为合法权益受到侵害的职工
提供法律咨询和法律援助。全国大部分困难职工帮扶中心成立于2002
至2003年。2002年9月，在全总召开的十三届九次主席团（扩大）会
议上，提出了“三年内在全国200个大中城市建立‘困难职工帮扶中
心’”的工作目标，全总随后发布了《关于建立困难职工帮扶中心的
意见》。来自全总的数据称，截至2006年底，全国已建立省级困难职
工帮扶中心11个，地（市）级困难职工帮扶中心336个，县级困难职
工帮扶中心2,006个；全国各级困难职工帮扶中心共筹集资金约26亿
元，发放约22亿元，共帮扶困难职工1,501.6万人。〔104〕

提示：全总对城市困难职工帮扶的政策和措施仍然属于“外部维权”
和“事后救济”。报告期内存在的大量困难职工实际上是国有企业改
制后遗症的症状。如果按照国有企业改制期间城市下岗失业人员总数
为3,000万人计算，则上述全总各级帮扶中心的成就就显得微乎其微
了。因此，对困难职工的根本帮扶措施应当是，第一，代表困难职工
群体与各级政府协商，为这个群体争取基本的生活保障和就业权利；
第二，在未来的国有企业改制中，按照中央政府的政策要求，切实履
行工会对工人权益的代表和维护职能，主动参与改制过程，为工人争
取合理的经济补偿和就业安置。

【附注】

95、本报特约评论员：“七论坚持中国特色社会主义工会维权观”，
　　《工人日报》，2006年12月26日，第一版。
96、本报特约评论员：“三论坚持中国特色社会主义工会维权观”，
　　《工人日报》，2006年12月15日，第一版。
97、本报特约评论员：“五论坚持中国特色社会主义工会维权观”，
　　《工人日报》，2006年12月18日，第一版。
98、中国农民工问题研究总报告起草组：“中国农民工问题研究总报
　　告”，《改革》，2006年第五期。
99、“全总：全社会叫响‘农民工有困难找工会’口号”，《工人日
　　报》，转自《新华网》（http://news.xinhuanet.com/legal/
　　2006-01/12/content_4041408.htm），2006年1月12日。
100、崔清新、吴晶：“中国工会承诺为农民工维权办实事”，《新华
　　网》（http://news.xinhuanet.com/society/2006-03/09/
　　content_4280979.htm），2006年3月9日。
101、“中国工会2006年为农民工办‘十件实事’”，《中国网》
　　（http://www.lianghui.org.cn/news/txt/2007-03/12/content
　　7948202.htm），2007年3月12日。
102、李白蕾：“全国城际工会农民工联动维权方案在榕通过”，《福
　　州日报》，转自《新华网》（http://www.fj.xinhuanet.com/
　　news/2006-07/05/content_7434617.htm），2006年7月5日。
103、周玉清（中华全国总工会书记处书记）：“关于工会当前需要认
　　真研究的几个问题”，《工人日报》，2002年9月3日。
104、王娇萍：“坚持中国特色实现工会事业大发展──写在两会开幕
　　之际”，《工人日报》，转自“中华全国总工会网站”
　　（http://acftu.people.com.cn/GB/67561/5467559.html），
　　2007年3月13日。

按照中共中央和中央政府的要求，全总一直致力于在中国建立“有中
国特色的社会主义的企业劳动关系调整机制”，并希望能够在这些调
整机制中承担重要的角色。在宏观和中观层次，全总参与的劳动关系
调整机制主要是地方工会与同级政府、产业工会与相应产业部门的联
席（联系）会议制度和国家、省、市、县四级地方及产业的劳动关系
三方协商机制。在中共中央1989年发布的《关于加强和改善对工会、
共青团、妇联工作领导的通知》和2001年修订后的《中华人民共和国
工会法》中，对地方工会与同级政府、产业工会与政府有关部门建立
联席会议制度都做了规定。〔105〕大部分省级政府与总工会联席会
议制度创建于1989年后，目前该制度已在省、市、县三级全面建立并
逐步向乡镇延伸。按照要求，各级政府与同级工会一般每年召开一次
至二次会议，通报政府的重要工作部署和与工会工作有关的行政措
施，研究解决工会反映的职工群众的意见和要求。在大部分省（区、
市），政府与工会联席会议同政府与人大、政协的联席会议一起，被
确定为政府每年必须召开的三大联席会议之一。

1999年9月7日，全国人大常委会批准了国际劳工组织第144号公约，
即《三方协商促进履行国际劳动标准公约》。2001年8月3日，由劳动
和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会
三方组成的国家协调劳动关系三方会议正式成立，并召开了第一次会
议。2002年8月13日，上述三方联合发布《关于建立健全劳动关系三
方协调机制的指导意见》，该文件提出三方协调机制的主要职责，包
括：（1）研究分析经济体制改革政策和社会经济发展计划对劳动关
系的影响，提出政策性意见和建议；（2）通报交流各自协调劳动关
系工作中的情况和问题，研究分析劳动关系状况及发展趋势，对劳动
关系方面带有全局性、倾向性的重大问题进行协商；（3）对具有重
大影响的集体劳动争议和群体性事件进行调查研究，提出解决和预防
的意见建议；等等。2005年底，地级以上城市均建立了协调劳动关系
三方机制，全国已建立各级三方协调组织6,600多个。〔106〕

在微观层次，全总提出，要抓住劳动合同、集体合同与职工代表大会
三个关键环节，推动劳动关系协调机制建设。〔107〕

劳动合同制度

2005年10月，在全国协调劳动关系三方工作会议上，劳动和社会保障
部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会决定，从
2006年起，在全国实施“推进劳动合同工作三年行动计划”，力争用
三年左右的时间，实现所有用人单位基本与职工签订劳动合同。2005
年5月11日，全总发布《关于进一步推进劳动合同制度实施的通
知》，要求各级工会协助政府有关部门“推进劳动合同工作三年行动
计划”，督促用人单位与职工签订和履行劳动合同，指导和帮助职
工，特别是非公有制企业职工、进城务工人员签订劳动合同，推动规
范劳务派遣用工形式。在这个文件中，全总还特别要求，要改变劳动
合同文本由企业一方决定的局面，工会要代表职工与企业进行协商，
共同确定本企业劳动合同的文本内容。全总还要求各级工会积极争取
党委的领导和政府的支持，争取将推行劳动合同制度纳入地方党委和
政府的统一部署之中；要依靠劳动关系三方协调机制，建立一个由政
府主导的推动劳动合同工作的联合机制。2006年8月1日，全总发布
《关于做好帮助和指导职工签订劳动合同工作的意见》，要求，基层
工会参与劳动合同文本的制定和修改；在签订和履行劳动合同过程中
为职工提供相关法律政策的咨询服务，解答职工签订劳动合同过程中
提出的问题；用人单位与劳动者解除劳动合同时，工会要重点把握职
工的知情权是否落实，解除劳动合同的程序是否合法，解除劳动合同
的理由是否成立，清偿各种劳动债务和足额支付职工经济补偿是否到
位；用人单位违反法律、法规和有关合同约定解除职工劳动合同，基
层工会要向用人单位提出具体意见，督促其改正，涉及职工人数较多
的要向上级工会报告。

集体合同制度

2005年12月13日，全总第十四届执行委员会第三次全体会议通过《关
于加强协调劳动关系、切实维护职工合法权益、推动构建社会主义和
谐社会的决定》，在这个文件中，全总要求各级工会要推行适应企业
实际和符合职工要求的专项集体合同制度，以工资集体协商为切入
点，以非公有制企业为重点，开展工资集体协商要约行动；在小企业
和同行业企业集群地区，推行区域性、行业性集体合同制度。2006年
1月10日，全总新闻中心发布“2006年全总四项重点工作”，提出，
到2008年底，全国集体合同覆盖职工要达到60%以上，非公有制企业
建立集体合同制度的比率要达到50%以上，建立工资集体协商制度的
企业要达到集体合同建制企业总数的50%以上。2006年底，要力争全
国签订工资集体协议的企业达到40万家，覆盖职工达到4,500万人以
上。根据全总公布的数据，2006年底，全国企业签订集体合同86.2万
份，覆盖企业153.8万个，覆盖职工11,245.5万人；其中，工资专项
集体合同30.5万份，覆盖企业52.6万个，覆盖职工3,714.6万人；劳
动安全专项集体合同5.5万份，覆盖企业11.7万个，覆盖职工599.7万
人；女职工权益专项集体合同11.9万份，覆盖企业23.8万个，覆盖职
工1,046万人。〔108〕

报告期内，为解决基层工会干部缺少集体合同知识和集体谈判技术的
问题，全总和地方工会采取了培训和聘任专职、兼职集体协商专家的
做法，希望能够在技术层面上解决这些问题。根据媒体报道，专职、
兼职集体协商专家是从2005年才开始出现的，各地工会对协商专家的
称谓不同，如称其为“集体协商专家”、“集体协商（工资协商）指
导员”、“集体协商顾问”、“劳动关系协调员”、“工资集体协商
员”等等。这些协商专家来自政府劳动保障部门、地方工会和企业，
身分为政府公务员、工会干部和企业管理人员。他们经过地方工会提
供的有关法律知识和协商技术等方面的培训，获得由政府劳动保障部
门和工会共同颁发的资格证书。集体协商专家的职责是，受地方政府
劳动保障部门和地方工会的委托，指导企业劳资双方进行集体协商；
负责对劳资双方协商代表进行协商技术培训；帮助企业拟定集体合同
草案；对企业集体协商过程中产生的劳资矛盾进行调解等等。这种专
职或者兼职的“集体协商专家”是否能够使企业的劳资双方建立起真
正的谈判机制，我们尚未从全总和媒体中找到答案。

提示：中国集体合同制度的发展过程是一个由政府主导的、由全总发
动的、自上而下的过程。在这个过程中，政府除了制定和颁布相关法
律，还始终提供着行政权力方面的支持，全总则采取一种自上而下的
推行模式，通过指标分派、文件下达、限期达标等方式，将集体合同
推行到企业。但是，在推行过程中，这种制度的最为重要的主角──
工人──却被遗弃在角落中。因此，这种在理论上被设计为劳资关系
调整机制的制度，在推行到企业层次上便遇到了实施障碍。自上个世
纪90年代后期开始的国有企业改制，已经使绝大部分国有中小企业转
变为私营企业或者关闭破产，全总在这些企业中原本完整的基层工会
系统几近崩溃，而同期发展起来的私营企业，大部分没有工会组织，
那些由全总组建的工会组织也几乎全部受控于资方。在这种情况下，
在各类企业中进行的集体协商存在程序简单化、形式化的问题；签订
的集体合同中也多为复制劳动法律规定的条款，这些条款缺少适应企
业具体劳动条件的内容，不能反映工人对工资、工作条件等方面的具
体权益要求。

职工代表大会制度

为加强以职工代表大会制度为代表的民主管理机制，全总对下级工会
提出了相当具体的要求和导向。在《关于加强协调劳动关系、切实维
护职工合法权益、推动构建社会主义和谐社会的决定》中，全总要求
地方工会和产业工会在推动企事业单位建立健全职工代表大会制度的
同时，探索建立职工民主管理委员会、民主议事会、劳资恳谈会、民
主协商会等多种多样的、新型的民主管理形式；要求建立职工代表巡
视、述职、评议、质询制度。全总还要求加强国有、集体企业改制过
程中的职工民主管理，工会要参与企业改制领导机构和改制方案制
定，职代会要审议企业改制和破产方案，讨论企业裁员方案，审议通
过职工安置方案。另外，全总要求各级工会要推进非公有制企业职工
民主管理工作，在小企业集中地区推行区域性、行业性职工代表大
会、基层联合职工代表大会等制度。据全总的数据，截至2006年底，
全国已有89.1万个企事业单位建立了职工代表大会制度。〔109〕

提示：数字往往能够说明很多问题，但在这里，数字已经没有更多的
意义。从国有企业改制的后遗症已经足以判断全总提倡的职工代表大
会的实际效果。尽管中央政府有关企业改制的文件反复强调改制中职
工安置方案和经济补偿方案要经过职工代表大会审议通过，但是，在
绝大部分国有企业的改制中，职工代表大会不过是一种形式，而建立
在职工代表大会基础上的职工代表巡视、述职、评议、质询等制度，
在现有的国有企业和私营企业中仍然是凤毛麟角。

【附注】

105、中共中央《关于加强和改善对工会、共青团、妇联工作领导的通
　　知》（中发〔1989〕12号）要求，省、自治区、直辖市以及大中
　　城市的人民政府，可以定期、不定期地通过与同级工会召开座谈
　　会或联席会议等形式，通报政府的一些政策、法规及重要工作部
　　署，研究解决工会反映职工群众的一些问题。《中华人民共和国
　　工会法》〔2001〕年）规定，县级以上地方各级人民政府可以召
　　开会议或者采取适当方式，向同级工会通报政府的重要的工作部
　　署和与工会工作有关的行政措施，研究解决工会反映的职工群众
　　的意见和要求（第34条）。
106、数据来源：劳动和社会保障部、国家统计局：“2005年劳动和社
　　会保障事业发展统计公报”，“中央政府门户网站”
　　（http://www.gov.cn/gzdt/2006-06/12/content_307417.
　　htm），2006年6月12日。
107、王兆国：“在全总十四届十一次主席团（扩大）会议上的讲话”
　　（2006年12月8日），“中华全国总工会网站”（http://www.
　　acftu.org/template/10004/file.jsp?cid=318&aid=53832）。
108、王娇萍：“坚持中国特色实现工会事业大发展──写在两会开幕
　　之际”，《工人日报》，转自“中华全国总工会网站”
　　（http://acftu.people.com.cn/GB/67561/5467559.html），
　　2007年3月13日。
109、孙春兰：“在全总十四届四次执委会议上的工作报告”（2006年
　　12月9日），“中华全国总工会网站”（http://www.acftu.
　　net/template/10004/file.jsp?cid=318&aid=53831）。

自上个世纪90年代中期开始的国有企业“减员增效”与国有企业改制
使全总遭遇了建国以来最大的一次危机。在1998年至2005年间，国有
企业裁员规模近3,000万人，被裁人员的工会会员身分随其下岗失业
而消失。在国有企业改制的同时，撤并工会组织的现象非常严重，在
股份制化的国有企业中，工会被并入党组织的部门中，工会专职干部
被裁减，一般只配一名兼职的工会干事；在国有企业改制为私营企业
后，工会干部被分流遣散，工会组织名存实亡。

在这场从会员人数到组织结构的危机中，全总将组织建设的工作重点
转移到新兴的私营企业上。2000年11月，全总在浙江省宁波市召开
“全国新建企业工会组建工作会议”，在这次会议上，中共中央政治
局常委，全国总工会主席尉健行提出：“必须确立哪里有职工哪里就
要建立工会组织的组建原则”。在这次会议上，全总要求各级工会采
取单个企业建立基层工会、多个小企业建立联合基层工会、按照区
域、行业建立基层工会联合会等组织形式，完成“争取用三年左右的
时间，把绝大多数新建企业职工组织到工会中来”的组建目标。

报告期内，全总各级地方工会在沿用传统组建模式，即在有职工25人
以上的企业，直接建立基层工会委员会之外，还采用了一些新的工会
组建模式。这些模式包括：（1）联合组建模式，即在职工不足25人
的小型企业，按照就地就近的原则，在同一地域、行业、专业市场、
写字楼内两个以上企业建立联合基层工会委员会。（2）上挂组建模
式，即在不具备建立联合基层工会条件的小型企业组建工会小组，然
后直接挂靠在企业所在地上一级工会或工会联合会。（3）派入组建
模式，即由地方工会从公有制企业、党政机关、事业单位中挑选熟悉
工会工作者，派到外商独资企业和规模较大的私营企业担任企业工会
主席候选人，并帮助企业筹建工会，由地方工会为选派者支付工资。
（4）统筹组建模式，即在小型私营企业集中的地区组建社区工会
（城镇）和村工会（农村）。根据全总公布的数据，截至2006年底，
全国共有基层工会132.4万个；覆盖企业、事业、机关单位275.3万
个。〔110〕

在工会组建中，全总一直采取“自上而下”的工会组建方式。这种方
式使地方工会在企业组建基层工会之前，必须征得雇主的同意。由于
组建工会遭遇来自私营企业和外商投资企业雇主的强烈抵制，报告期
内，全总对这种组建方式进行了改革的尝试。2004年，国内媒体广泛
报道，美国沃尔玛公司等一批国际知名跨国公司在华投资企业与全总
在组建工会问题上发生严重分歧。2004年10月26日，《京华时报》报
道，全国人大在执法检查中发现，包括沃尔玛、柯达、三星、肯德
基、麦当劳在内的一批在华外资企业都存在多年未建工会或工会组织
不健全的问题。对此，全总声称，将建立名单档案，并与劳动行政部
门合作，对这些企业提出异议，直至依法向法院提起诉讼。而这些公
司的回应是，中国工会法规定建立工会是员工的一种自愿行为，而公
司的员工并没有提出建立工会的要求。〔111〕

2006年7月29日，全总宣布，位于福建省泉州市的沃尔玛深国投百货
有限公司晋江店成立了工会。据福建省泉州市总工会称，这个工会是
由沃尔玛晋江店的职工首先提出组建申请，由泉州市总工会和晋江市
总工会临时组建筹备小组，帮助职工把申请变为现实的。〔112〕据
全总有关负责人介绍，在组建沃尔玛泉州晋江店工会的过程中，泉州
市总工会充分抓住《工会法》中的相关条文，在争取沃尔玛管理层支
持无果的情况下，将工作转化为25名员工的“合法要求”和“主动意
愿”，突出“依法”和“自愿”，使沃尔玛管理方的态度在法律层面
得到最大限度的淡化。〔113〕10月12日，全总召开新闻发布会，宣
布全国30个城市中的62家沃尔玛分店全部建立工会组织，共发展会员
6,000余名。

不过，也有国内媒体发表文章，认为沃尔玛原来对中国工会的抵制态
度是对全总性质的一种“误解”，是一种“以美国式工会思维来解读
中国工会的潜在压力”的认识。作者称；“当它彻底弄明白中国工会
的“纸质困境”：不能进行薪金谈判，不能进行工作内容谈判，逢年
过节发发福利搞联欢……”，沃尔玛的妥协“想来最多也只能算得上
是对中国法律的一种遵守而已。”于是，一旦这种误解消除，全总对
沃尔玛的胜利或者沃尔玛本身的妥协就“没有多少‘可乐’的成分
了”。〔114〕事实上，在2006年8月全总基层组织建设部部长与沃尔
玛（中国）总部副总裁达成的有关沃尔玛职工组建工会的“框架协
议”中，出现了“沃尔玛各分店工会支持分店行政依法行使经营管理
权，动员和组织职工完成经营任务，与分店行政平等合作，相互支
持，共谋企业和谐发展”的条款。〔115〕

提示：全总终于破天荒地走上了不依赖企业雇主的支持而组建工会的
道路，这的确是全总工会组建策略的一个转折点。然而，全总是否从
此可以走上发动工人在企业中组织工会的道路，至今仍然是一个疑
问。在沃尔玛中国分店“成功”组建了工会以后，全总将麦当劳和肯
德基锁定为下一个目标。目前，中国的私营企业和外商投资企业已经
达到150余万家，在这些企业组建工会并非易事，全总需要根据企业
所属的行业、地区、工人构成等具体情况，制定和实施不同的工会组
建策略。如果将工作的重点放在几个知名的外商投资企业之上，即使
这些企业“成功”地组建了工会，这种“成功经验”又能对其他企业
产生多大的示范效应呢？

进一步说，增加工会数量和会员人数不应该是组织工会的终极目的，
建立起来的工会应当以其行动维护和争取工人的权益。“沃尔玛组建
工会”的过程颇具戏剧性的色彩，在2006年7月29日至9月29日两个月
的时间里，全国30个城市中的62家沃尔玛分店全部建立工会组织。当
这场被形容为“势如破竹”的工会组建行动谢幕之后，我们就很难从
媒体中找到有关沃尔玛62家分店工会活动的信息，这些分店的工会在
建立之后，是否依照《中华人民共和国工会法》和《集体合同规定》
等法律法规与资方展开了集体谈判？工人们的工资是否得到了提高？
工人的福利待遇是否有所改变？这些事关工会组建后活动情况无人得
知，劳资之间真正的博弈似乎仍然没有启动的迹象。

在2004年3月召开的8省区（市）工会基层组织建设工作调研座谈会
上，全总宣布，“从2004年开始到2008年，全国每年要发展会员660
万人。”〔116〕2004年8月4日，全总发出《关于组织各种所有制企
业、事业单位及机关的劳务工加入工会的通知》，要求“凡在各种所
有制企业、事业单位及机关从业，与用人单位建立劳动关系（含事实
劳动关系）的劳务工，不论户籍关系在哪里、用工形式如何、就业时
间长短，都要依法把他们组织到工会中。”这个《通知》为发展农民
工入会提供了三种方式：农民工可以加入所在企业的工会；可以加入
劳务公司的工会；可以在家乡加入工会，然后将组织关系转到受雇企
业。2006年3月14日，全总发布《关于贯彻〈国务院关于解决农民工
问题的若干意见〉的意见》，要求各级工会进一步简化农民工入会、
转会手续，推行农民工输出地源头入会、实行农民工集体登记入会、
开设农民工入会窗口等多种形式，使农民工及时方便地加入工会。根
据全总公布的数据，截至2006年底，全国工会会员人数达到16,994.2
万人，其中农民工会员人数4,097.8万人，占24.1%；全国入会率为
73.6%。〔117〕

【附注】

110、王娇萍：“坚持中国特色实现工会事业大发展──写在两会开幕
　　之际”，《工人日报》，转自“中华全国总工会网站”
　　（http://acftu.people.com.cn/GB/67561/5467559.html），
　　2007年3月13日。
111、朱伟东：“沃尔玛首次回应‘工会问题’，被诉可能性不大”，
　　《北京娱乐信报》，转自《新华网》（http://news.xinhuanet.
　　com/fortune/2004-11/24/content_2253204.htm），2004年11月
　　24日。
112、王晶、张岩铭：“晋江沃尔玛影子工会调查”，《中国经营
　　报》，转自《新浪网》（http://finance.sina.com.cn/g/
　　20060806/16522796018.shtml），2006年8月6日。
113、刘声：“沃尔玛62家分店全建立工会，全总透露攻坚战秘诀”，
　　《中国青年报》，转自《新华网》（http://news.xinhuanet.
　　com/fortune/2006-10/13/content_5196642.htm），2006年10月
　　13日。
114、邓海建：“冷眼看工会对沃尔玛的胜利”，《燕赵都市报》，转
　　自《新华网》（http://news.xinhuanet.com/employment/
　　2006-08/24/content_5000322.htm），2006年8月24日。
115、“全总与沃尔玛‘和谐合作’，19家分店建立基层工会”，《人
　　民日报》，转自《新华网》（http://news.xinhuanet.com/
　　politics/2006-08/19/content_4980714.htm），2006年8月19
　　日。
116、丁展望：“全面落实‘组织起来’的目标任务”“湖南工人报网
　　站”（http://media.rednet.com.cn/Articles/04/03/09/
　　435107.HTM），2004年3月9日。
117、王娇萍：“坚持中国特色实现工会事业大发展──写在两会开幕
　　之际”，《工人日报》，转自“中华全国总工会网站”
　　（http://acftu.people.com.cn/GB/67561/5467559.html），
　　2007年3月13日。

社会和政治稳定是工会有效维权的一种结果抑或工会维权是政府达到
社会和政治稳定目标的手段？结果与手段都与维权有关，但两者具有
实质性的差别。在前者，工会将维权视为基本的职能，通过组织工人
形成足以同资方抗衡的力量，通过集体谈判、管理参与、劳动争议处
理等程序，化解企业内部的劳资矛盾，实现劳资关系的“动态平
衡”，而社会和政治稳定也就在无数个企业劳资关系的“动态平衡”
中得以实现。在后者，工人的权益仅仅是政府在确定和实现政治和社
会稳定目标中的一个考虑因素，进一步讲，工人所获权益的多寡取决
于政府对政治和社会稳定目标的高低。于是，在一个对经济效益予以
过多关注的时代，工人所获权益的水平只能局限于维持社会最低的政
治和社会稳定的水准之上，而且，任何工人自发的维权行动均视为不
稳定因素而要予以消除。从这一点看，置身于中国共产党领导下的中
华全国总工会正是政府实现政治和社会稳定的一种工具，而上述各项
冠以“维权”名义的措施和行动也正是全总根据政府政策，在工会势
力和能力范围内为实现政府目标所作的努力。

在中华人民共和国建国之后，全总就一直是执政党的工具，这一角色
无论是在计划经济年代还是市场经济时期并无实质性的变化，即使全
总最新发表的维权观，也不过是对这一角色的一种系统性的诠释。全
总的“工具化”正是中国工会过度政治化的一种表现，这种角色使全
总失去了维护工人权益的主动性。纵观报告期内全总的各种维权措施
和行动，可以发现，全总仍然要紧跟政府的经济社会政策，要根据政
府的需要和指令来决定其工作重点。报告期内，当政府加大社会政策
的投入力度时，全总各级工会便将工作重点放在企业的外部；当中央
政府发布保障弱势群体利益和维护农民工权益的相关政策之后，全总
各级工会便将工作重点转移到建立“困难职工帮扶中心”和为农民工
“办实事”、“送温暖”等方面。可以说，在维护工人权益方面，全
总没有自己的主动权，指挥棒是握在党和政府手里，全总只是发挥被
动的、辅助性的、工具性的作用。

报告期内，全总的各项维权措施仍然囿于“外部维权”和“事后救
济”的格局，企业层面的工会难以发挥维权职能，这是全总在维护工
人权益方面所面临一个最大的障碍。在国有企业改制之后，全总在企
业的基层组织或是消失或是有名无实，大批工会干部随着工人下岗失
业。在地方政府经济发展优先的政策扶植下，私营企业主已经获得了
大量法外特权，在这些企业和社会之间已经形成了一道屏障，在企业
进一步成为官商利益的共同体之后，这道屏障会更为坚实，以至于政
府的公权力根本无法逾越，更遑论全总这种本属于“群众组织”的组
织。这道屏障将企业内部劳资关系的运作和全总对劳动关系的监管以
及协调功能隔离开来，使全总工会的权力和能力很难渗透到私营企业
中。从全总在报告期内公布的工作成就中可以发现，这些工作的成就
主要是由县级以上工会完成的。尽管全总反复要求所属工会将维权的
职能“下移”到企业层次，并在2004年12月发布《关于进一步加强基
层工会工作的决定》、在2006年7月发布《企业工会工作条例（试
行）》，但是地方工会的实际工作重点只能设置在企业外部，例如，
为没有找到工作的农民工提供就业服务；为工人提供的维权服务行动
也只能是在他们的权益受到侵害之后，例如，为被裁减的人员提供再
就业服务、为被拖欠工资的农民工追讨工资、为工人的劳动争议提供
法律援助等等。这种“事后维权”尽管有时可以为权益受到伤害的劳
动者挽回一些损失，但是其维权效果要大打折扣。将全总在报告期内
公布的各类维权成果和工会组织建设的成就与中国企事业单位的统计
数据（见下）相比较，可以发现，这些成果和成就的真实效果并不明
显。

┌────────────────────────────┐
│　资料：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　2004年末，全国共有从事第二、三产业的法人单位516.9万 　│
│　个；其中，企业法人单位325.0万个，机关、事业法人单位 　│
│　90.0万个。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　在企业法人单位中，私营企业198.2万个，占61%；集体企业　│
│　34.3万个，占10.5%；国有企业17.9万个，占5.5%；港澳台 　│
│　商投资企业7.4万个，占2.3%；外商投资企业7.8万个，占　　│
│　2.4%。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　│
│　全国第二、三产业的就业人员数为30,882.8万人；其中，第　│
│　二产业的就业人员为15,463.8万人，第三产业的就业人员为　│
│　15,419.0万人；在就业人员中，单位就业人员21,460.4万　　│
│　人，占69.5%。〔118〕　　　　　　　　　　　　　　　　　│
└────────────────────────────┘

在已占全国企业比重过半的私营企业中，全总建立起来的工会组织又
大多受到资方的控制，工会组织很难发挥作用。报告期内，媒体对全
总基层工会的实际作用颇有微言。2006年5月9日，《中华工商时报》
发表题为“最低工资无一省达标，工会为何沉默无言”的评论，作者
就“各省市最低工资均低于国家标准”一事指出，“在一些地方和一
些领域，无论是出自于亲身经历或实际观察，还是源于媒体的大量报
道，我们不难得出这样的印象：地方各级和各企业的工会组织，在事
关职工切身利益的问题上是无所作为的。而按照《工会法》的相关规
定，维护职工合法利益，是工会组织的首要职能。”〔119〕2006年
媒体接连报道的工人超时工作导致死亡的事件，5月28日，年仅25岁
的深圳华为公司员工胡新宇因持续加班近一个月，过度劳累，导致全
身多个脏器衰竭而死；5月30日，广州市海珠区一家服装厂35岁的女
工甘红英猝死，她在去世前四天中，工作时间长达54小时25分钟，累
计加班逾22小时。6月，全国总工会保障工作部劳动处处长在接受
《中国经济周刊》采访时承认，绝大多数的加班并没有征求工会和劳
动者的同意。他认为，作为一级组织，工会面对一些非公有制企业存
在超时劳动的现象缺乏应有的约束力：一是工会组织没有劳动执法
权，只能配合劳动监察部门对超时工作状况进行监督；二是一些私营
企业根本没有成立工会，或者成立了工会，但工会的作用没有发挥到
位。〔120〕

在本报告期内，全总提出“和谐发展、互利共赢”的工会维权理念,
要求工会在维权工作中，通过协调协商的方式，解决劳动关系中存在
的各种矛盾和问题，促进劳动关系双方的相互理解、支持和合作，实
现机制共建、效益共创、利益共享，最终达到双方互利共赢的结果。
〔121〕然而，实现“双方互利共赢”结果的前提是，在企业中有一
个能够代表和维护工人权益的工会组织，有一场劳资双方的博弈。在
中国的各类企业中，却找不到这种组织，也不存在博弈的机制。于
是，当中国的劳动法律和劳工政策日益完善的时候，持续几天的高温
就可能夺去工人的生命。〔122〕

【附注】

118、数据来源：国务院第一次全国经济普查领导小组办公室、国国家
　　统计局：“第一次全国经济普查主要数据公报（第一号）”，
　　2005年12月6日《新华网》（http://news.xinhuanet.com/
　　fortune/2005-12/06/content_3883969.htm）。
119、朱达志：“最低工资无一省达标，工会为何沉默无言”，《中华
　　工商时报》，转自《新浪网》（http://finance.sina.com.cn/
　　review/zlhd/20060509/10072552153.shtml），2006年5月9日。
120、宋雪莲：“总工会称绝大多数的加班都没有经过工会的同意”，
　　《中国经济周刊》，转自《新浪网》（http://finance.sina.
　　com.cn/g/20060619/01212660666.shtml），2006年6月19日。
121、本报特约评论员：“五论坚持中国特色社会主义工会维权观”，
　　《工人日报》，2006年12月18日，第一版。
122、黄旭阳、宋林风、唐文才：“记者调查：高温下成都农民工的工
　　作和生存状况”，《新华网》（http://news.xinhuanet.
　　com/politics/2006-07/31/content_4899301.htm），2006年7月
　　31日。

在结束本报告之前，《中国劳工通讯》有必要对上述观察做出如下的
分析与评论。

第一，企业内缺少真正的工会和劳资关系的调整机制

以法律和政策规范雇主的行为，本是政府的职责所在。报告期内，政
府的政策侧重点也的确转向维护工人的权益。从整顿煤矿安全秩序到
保障农民工权益，中央政府近年来颁布的一系列政策对改善工人的就
业条件和生活条件的作用是不可否认的，特别是对针对农民工提出的
专项政策，包括职业培训和就业服务政策，使政府可以动员其掌控的
社会资源和政治资源，为工人提供必要的服务。但是，对那些已经进
入企业的劳动者来说，这些政策所提供的仅仅是“最低标准”，而即
使是最低就业标准，在企业中也难以得到实现，因为几乎所有的政府
政策都有可能遭遇到由官商一体构成的“屏障”。正是这道“屏
障”，造成了一种中国社会普遍存在的现象：一方面，劳动法律和劳
工政策在不断地更新与完善；一方面，工人的劳动权益状况却得不到
改善甚至不断恶化。

实际上，各级政府颁布的劳工权益保障政策是不能取代企业内部劳动
关系调整机制的。以集体协商（谈判）制度为核心的劳动关系调整机
制早在1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》中就已经得到了确
认，在过去的十多年间，政府和工会一直在中国企业推行这项制度。
但是，集体协商（谈判）制度的建立和运行需要一个真正的工会，一
个具备与雇主谈判实力的工会，这个前提又是中国企业所欠缺的。由
于缺少真正工会的有效参与，这项制度基本上已经沦为“数字机制”
或者说是“闲置机制”。由于缺少真正的工会和劳资关系的调整机
制，企业内部的劳资关系便成为一种单方控制的关系，一种由雇主说
了算的关系，中央政府的各项劳工权益保障政策，也就只就能在企业
外部发生有限的作用。

在世界经济一体化过程中发生的资本位移，必然导致中国企业劳资矛
盾的加剧。当然，通过政府提高最低工资标准、扩大社会保障覆盖范
围等手段，可以使劳资矛盾在短期内得到缓解，但是，社会的贫富差
距却不会因此缩小，劳工权益不会因此得到长久有效的保障。更需要
指出的是，这些声称促进社会公正的政策依然未能开放劳工阶层组织
力量发展的空间，这就使劳工阶层被永远定义为社会的弱势群体，永
远是政府救济的对象，永远没有左右自己命运的能力。这是一种“愈
保愈弱”的恶性循环，劳工们一旦失去了政府的保护，将无法在企业
乃至社会中正常生存。因此，真正的保障劳工权利并非只是修改法律
以及提供社会经济保障，而是给工人们以自由组织的权利和空间，使
他们真正能够独立于雇主，形成一股能够从企业内部冲破官商一体
“屏障”的力量。只有这样，才能在企业内部建立起真正的劳资关系
调整机制，并使这种机制成为政府劳工权益保障政策的实施依托和社
会长久和谐的基础。

第二，工人集体行动是企业劳资矛盾的社会化

目前，在学术界对工人集体行动的分析中，通常将行动的原因归结于
社会缺少正当的利益表达渠道。〔123〕从我们收集的资料分析，工
人集体行动的根本原因是劳资矛盾无法在企业内部得到解决。报告期
内，各类工人在发动集体行动之后之所以动辄走出企业，走上街头，
其主要原因是因为企业内部根本不存在化解劳资矛盾的机制，致使工
人们不得不将劳资矛盾昭显于企业外部，以寻求社会的关注和政府的
介入。劳资矛盾的外部化、社会化，也使地方政府成为了矛盾的焦点
并承受着巨大的压力。这种趋势表明，在企业内部缺少真正有效的劳
资关系调整机制的情况下，工人们的权益需求无法通过正常的渠道表
达，劳资矛盾的积累最终也不是雇主能够凭借强制性的手段就可以消
除的。

从另一个角度看，在政府关注劳工权益并颁布了一系列政策之后，在
企业内部，因为缺少有效的劳资关系调整机制，处于弱势地位的工人
无法将这些政治资源转化为实际的利益，于是，他们只能将劳资矛盾
和自身需求社会化，寻求政治资源的供给者──政府的介入和支持。
有人指出，当工人们无法在正式的制度安排下，例如通过真正代表他
们权益的工会组织的集体谈判，在企业内部对雇主改善工作条件，提
高工资水平形成压力的话，他们采用走出厂门，将争议“外部化”的
方式便会成为一种必然的选择。〔124〕从短期看，在中国政治体制
不变的前提下，政府必须承担保护劳工权益的角色，而且，目前政府
尚有介入和化解这种社会化劳资矛盾的能力，它可以通过劳动监察、
劳动争议处理等行政手段将集体行动的个案在短时间内解决。但从长
远看，劳资矛盾的社会化一旦形成常态，将使政府深陷其中不能自
拔。报告期内，中央政府将原有的信访制度调整为由政府有关部门参
与的信访联席会议制度，这种调整已经说明，为解决包括劳资矛盾在
内的社会矛盾，政府不得不投入更多的资源来维持社会的稳定。此类
调整还证明，各级政府正面临一个困局：如果减少政府行政介入劳资
纠纷，则劳动关系势必陷入更加无序的状态，从而加剧社会振荡，影
响经济发展；如果不断加大政府介入的力度，势必增加政府维持社会
稳定的成本。而走出这一困局的唯一途径是，允许工人组织真正代表
和维护他们权益的工会，或者允许全总通过工会的改革成为真正的工
会。

第三，一个社会弱势群体的联盟正在出现

西方的社会学家们认为，随着“后工业社会”的来临，工人阶级正在
从政治舞台隐退出去，而不再是社会运动和社会革命的主要力量。
〔125〕中国的现实却描绘出了另外一种图像，全球经济一体化的浪
潮、国有企业的改制与破产、私营经济的发展，正将数千万原国有企
业的工人和上亿农民工融合在一起，进而形成当代中国社会的新型工
人阶级。尽管中国的社会学者认为，两类工人在形成工人阶级的过程
中，有着不同的“锻造”模式，〔126〕但是经过十余年的发展，时
至今日，这个阶级的阶级意识已经初步形成，这个阶级的集体利益已
经非常接近，这个阶级的团体力量也已经在中国每年数万乃至十余万
次工人的集体行动中展现了出来。

未来一个时期，中国将进入社会冲突的多发期，沦为社会弱势群体的
工农大众与掌握了政治权力和经济资源的社会强势集团的博弈将是主
要内容。〔127〕当体制外的商业精英、体制内的政治精英、地方政
府官员和有权力政治背景的人、知识技术阶层和新保守主义知识分子
等几种社会精英之间正建立起初步的结盟关系时，〔128〕弱势群体
的联盟也正在出现。这将是一个由城市的下岗失业工人、城市在职工
人和进城务工的农民工组成的联盟，他们有共同的社会地位（社会边
缘化基本完成）；他们有共同的生活经历；他们有共同的抗争目标
（官员和企业主的官商勾结或者官商一体）；他们有接近同一的权利
状况；更重要的是，他们有过为自己的权益进行抗争的共同经验和教
训，以及由此衍生出来的社会底层的阶级意识。在这些条件具备之
后，这个弱势群体的联盟就会萌芽和发展，而这个联盟一旦完成，它
将涵盖中国近四分之一的人口。由于现实政治空间的限制，使得这个
联盟可能不会有或者不需要有明确的约定，可能不会有或者不需要有
固定的组织形态和完整的行动纲领，也正是因为它的这种非正规化和
非组织化特点，使得它的行动具有不规范性和不可预知性，也正是因
为其行动的不规范性和不可预知性，使得这个联盟的行动将对中国社
会的稳定和经济的发展构成独特的影响。我们的最后提示是，第一，
国有企业改制的后遗症并不是一个可以通过政治的动员和意识形态的
劝说就可以医治的。对改制中受到不公正对待的工人，除非政府能采
取补救性的措施，投入必要的财力，解决他们的就业和生活问题，否
则，他们将继续通过集体行动追讨本来属于他们的权益。第二，在缺
少真正的工会和劳资关系调整机制的情况下，企业内部的劳资矛盾无
法得到解决，这类矛盾的社会化将最终阻碍经济的发展并给社会的和
谐造成持续的影响。第三，中国工人最终一定会组织起属于自己的工
会，这是一个必然的趋势，在这个趋势中，全总也只有将自己彻底地
改变为真正的工会，才会有光明的前途。中国工人阶级拥有自己的工
会，已经不是组织条件和组织能力问题，只是组织时间和组织成本问
题。

《中国劳工通讯》其他研究报告与发表日期如下：

◆中国劳工权益保障研究系列报告之一：
　利益的冲突与法律的失败：中国劳工权益分析报告（2004年11月）
◆中国劳工权益保障研究系列报告之二：
　官商较量与劳权缺位：中国职业安全卫生报告（2005年4月）
◆中国劳工权益保障研究系列报告之三：
　挣扎在去留之间：中国广东省东莞女工状况的调查笔录整理报告
　（2005年6月）
◆中国劳工权益保障研究系列报告之四
　中国工人运动观察报告（2000～2004）（2005年9月）
◆中国劳工权益保障研究系列报告之五：
　致命的粉尘：中国广东地区珠宝加工业矽肺病个案分析报告
　（2005年12月）
◆中国劳工权益保障研究系列报告之六：
　有效的工人组织：保障矿工生命的必由之路
　──中国煤矿安全治理研究报告（2006年3月）
◆中国劳工权益保障研究系列报告之七：
　关于中国童工现象的实地考察报告（2006年5月）
◆中国劳工权益保障研究系列报告之八：
　“以人为本”？：煤矿矿难遗属谈话的启示（2006年11月）

〔以上报告发表于《中国劳工通讯网站》http://www.clb.org.hk〕

【附注】

118、数据来源：国务院第一次全国经济普查领导小组办公室、国国家
　　统计局：“第一次全国经济普查主要数据公报（第一号）”，
　　2005年12月6日《新华网》（http://news.xinhuanet.com/
　　fortune/2005-12/06/content_3883969.htm）。
119、朱达志：“最低工资无一省达标，工会为何沉默无言”，《中华
　　工商时报》，转自《新浪网》（http://finance.sina.com.cn/
　　review/zlhd/20060509/10072552153.shtml），2006年5月9日。
120、宋雪莲：“总工会称绝大多数的加班都没有经过工会的同意”，
　　《中国经济周刊》，转自《新浪网》（http://finance.sina.
　　com.cn/g/20060619/01212660666.shtml），2006年6月19日。
121、本报特约评论员：“五论坚持中国特色社会主义工会维权观”，
　　《工人日报》，2006年12月18日，第一版。
122、黄旭阳、宋林风、唐文才：“记者调查：高温下成都农民工的工
　　作和生存状况”，《新华网》（http://news.xinhuanet.
　　com/politics/2006-07/31/content_4899301.htm），2006年7月
　　31日。
123、例如，陈映芳：“贫困群体利益表达渠道调查”，《战略与管
　　理》，2003年第六期，第87～92页；程喆：“话语权：农民工对
　　法律价值的深层诉求──兼谈对农民工话语权的法律保护”，
　　《哈尔滨学院学报》，2006年第八期（第27卷），第66～70页；
　　朱联平：“转型时期社会弱势群体的利益诉求与执政党利益表达
　　功能的发挥”，《社会主义研究》，2006年第一期（总第165
　　期），第48～51页。
124、廖艺萍：“农民工政治参与的困境与出路──基于和谐社会视角
　　的分析”，《探索》，2006年第一期，第55～57页。
125、Touraine, Alain, 1981, The voice and the eye:an 
　　analysis of social movements, Cambridge
126、沈原：“社会转型与工人阶级的再形成”，《社会学研究》2006
　　年第二期，第13～36页。
127、于建嵘：“转型期中国的社会冲突──对当代工农维权抗争活动
　　的观察和分析”，《凤凰周刊》，2005年第七期（总176期）。
128、陈映芳：“贫困群体利益表达渠道调查”，《战略与管理》，
　　2003年第六期，第87～92页。

今年5月，经24个成员国政府的一致同意，欧盟第一次正式邀请《中
国劳工通讯》作为非政府组织成员，和总部设在美国、在布鲁舍尔设
有办事处的“中国人权”一起，参加在德国柏林举行的“中欧人权对
话”的专家研讨会。5月10日，在中欧各国学者专家和政府代表出席
的开幕仪式上，中国政府的代表在抗议上述两个组织的出席无效之
后，命令所有出席会议的中国学者退出会场。这样，“中-欧人权对
话”的专家研讨会被取消。

在中国和欧盟之间的人权对话每年举行两次，一次是在欧盟的某一成
员国，另一次是在北京。今年的对话主题是劳工的权利和司法公正。
《中国劳工通讯》派出的代表是长期研究中国劳工问题的学者，《中
国劳工通讯》的教育和理论部主任蔡崇国。在会议召开的十多天前，
欧盟向中国政府正式通报了它对《中国劳工通讯》的邀请，并至少两
次发出了有《中国劳工通讯》的代表发言的会议日程。为了最后保证
会议的进行，欧盟驻北京的代表和中国外交部为此进行了特别交涉，
中国有关当局在对此表达了不满后，仍无条件地派出了代表团。然
而，在5月10日会议开始以后，中国政府的代表以“它们是反政府组
织”为借口，以最后通牒的方式要求《中国劳工通讯》和“中国人
权”的代表退出。欧盟代表、来自德国外交部的会议主持人婉转而坚
决地拒绝了中国官方代表这一要求。

众所周知，上百年来，在国际社会，甚至在今天中国的宪法和官方众
多的媒体中，批评和反对政府的政策，都被认为是公民的基本权利。
将批评政府，甚至将不可能证实的“推翻政府”之类的心理动机确定
为“敌对行为”，早已是被国际社会公认的、不能接受的专横。《中
国劳工通讯》没有义务向任何政治势力作自己的“思想动机汇报”，
它的历史和存在的现实效果是清晰的。《中国劳工通讯》自1994年在
中国香港特别行政区正式注册成立以来，与中国大陆的劳工、基层工
会干部和法律工作者，与世界各国的工会和国际劳工组织一起，致力
保护中国劳工的基本权利。同时，对中国和国际劳工运动史及中国社
会变化的现实进行深入的研究，近年来，《中国劳工通讯》发布的关
于中国的童工现象、农民工的工作条件、煤矿事故及当代中国工人运
动的研究报告，在国内外广泛传播。为了在现有的法律框架内，在社
会的日常生活里，在具体的劳资冲突中保护劳工的利益，《中国劳工
通讯》和无数的中国工人、农民、教师及数十个非政府组织和律师事
务所有长期和密切的合作，这些合作的过程和结果，在《中国劳工通
讯》的中英文网站和电子报；在自由亚洲电台、英国的ＢＢＣ电台、
法国和德国的国际广播电台、美国之音以及国际和国内的互联网上，
都有公开的、每周，有时是每天都有的持续报道。

这里，我们应该面对中国更为广阔的现实，来理解《中国劳工通讯》
参加人权对话，特别关于是中国的劳工权利的对话的重要性。同过去
比较，现届中国政府的确表现出了对中国劳工日益恶化的工作和生活
条件的关注，表现出其对日益严重的社会危机的焦虑。中国政府为此
提出了“以人为本”、“执政为民”，“建立和谐社会”执政目标，
并先后发布了各种保护劳工基本权益的法规和政策。但是，我们看
到，中国劳工恶劣的生存环境并没有得到改善，大量的“群体事件”
和工人的罢工、请愿等集体行动表明，社会的危机在加深。正如国内
学者指出的，在新的社会集团的利益冲突，特别是劳资冲突已形成并
日趋尖锐的同时，政府的那些包括劳动监督在内的职能部门和地方各
级政府，正在或者已经变成首先考虑自己的生存和待遇的狭隘利益集
团，它们腐化并和资方形成了一个联系紧密的利益共同体。面对资本
的这种强势，中国的劳工没有真正代表自己利益的组织；没有以劳工
独立的组织为基础的、真正的劳资集体谈判的制度；没有劳工与政府
之间的平等机制。面对单独的、分散的劳工，在地方和在企业内部，
政府和资方几乎没有任何压力迫使其尊重和执行保护劳工的法律和政
府的政策。在这种社会力量对比极不平衡的条件下，仅靠纸上的法律
条文，仅靠几位中央政府领导人提出的口号，仅靠中央政府的行政命
令，是无法化解劳资矛盾、平息群体事件的，维护社会稳定就只能依
靠粗暴、有时甚至是流血的镇压。今年五月的中欧关于劳工权利的对
话及欧盟对《中国劳工通讯》的邀请，就是在这个背景下发生的。中
国政府代表对此表示的拒绝，正显示其远离中国和国际社会的现实，
显示了中国政府对一切独立的社会团体的恐惧，表现出它缺少基本的
自信，表现出它仍然指望已腐化、主要是站在资方的利益一边的地方
行政力量解决劳工权益和社会危机的幻想，表现出它仍然只将顺从自
己的意愿的人看作是“人民”的霸道。

中国政府的代表指望以其退出对话会场的强势姿态，在国际社会打压
《中国劳工通讯》。它无视了另外一个基本的现实，这就是，中国政
府及其属下的中华全国总工会，尽其可能的手段，打压中国劳工通讯
已经十多年了。正是得益于这种打压，《中国劳工通讯》在中国国内
和国际社会，在国际劳工运动中的影响日益扩大。《中国劳工通讯》
的力量的来源不在中国国外，更不取决于中国政府的立场，它的生命
力，它的力量的源泉在于它植根于中国的现实，在于它和中国劳工的
血肉联系，在于拥有中国劳工大众的语言和情感，在于它有能力用这
种语言和情感和自己独立的立场，及时报道、分析中国的劳资矛盾的
真实和劳工的需求与痛苦。《中国劳工通讯》之所以提倡并参加与中
国政府及其专家的对话，是因为，中国政府需要改变观念，需要学会
与独立的社会团体进行平等的对话，这是其治理正在发生深刻变化的
社会的需要，是其恢复其社会公信力、重建其政治合法性的需要。尤
其是，这是中国社会各阶层，首先是劳工阶层的迫切需要。面对强大
的国际和国内的资本的力量，中国的工人农民只要像普通的人那样活
下去，他们不愿、也不需要与政府对立，他们需要的是通过平等的谈
判和对话，政府能理解他们的艰难并帮助他们。

中国政府与欧盟的各种形式的人权对话已经进行了十多年，但是，中
国的人权状况并没有改善。十余年来，中国经济的对外开放迅速扩
大，劳工的生存状态急剧恶化并已经成为国际关注的重要问题。在此
期间，中国政府与欧盟之间仍然只是进行着官方的、封闭式的人权对
话，这种对话对中国的劳工状况的改善并无裨益，其存在的意义也受
到国际舆论、非政府组织和各国工会的普遍的质疑。欧盟对《中国劳
工通讯》和“中国人权”等非政府组织的邀请，不仅表现出其对中国
现实的理解和对世界劳工问题的关注，也表现出其走出这种人权对话
的困境的努力，并帮助中国更进一步融入国际社会，使其行为符合联
合国和国际劳工组织早已确定的基本原则。这不但是中国劳工阶层的
利益需要，也是符合欧盟和中国双方利益的行为。尽管这次学术研讨
因中国政府代表的拒绝而流产，在会议开幕之前，《中国劳工通讯》
的代表蔡崇国仍然与来自欧盟各国，特别是与来自中国大陆的学者进
行了广泛的交流。为此，《中国劳工通讯》对欧盟的邀请表示感谢。

（2007年5月23日）

和上届政府比较，以温家宝为总理的新政府重视维护劳工的权益。从
整顿煤矿安全生产到实现农民工的平等待遇，中国政府近年来颁布了
一系列改善就业和工人的生活和工作条件的专项政策。特别是为保障
农民工的权益，政府提出了包括反对对农民工的歧视，职业培训和就
业服务等一系列政策。但是，这些政策和其它的保护劳工的国家法
律，却很难在企业里得到执行，它们经常在企业和矿山的大门口遇到
由官商一体构成的保护雇主的“屏障”。这是中国目前的劳工利益保
障的主要问题。这就使我们看到这样一种现象：一方面，有关劳动的
法律和政府的政策在越来越多，越来越完善，另一方面，劳工的工作
和生活条件得不到改善甚至在恶化。这里的主要原因，是企业内部的
劳资力量的对比没有最基本的平衡，是企业的职工，当然包括农民
工，没有真正的集体谈判和组织自己的工会等最基本的权利。没有劳
工的集体力量的监督和抗争，法律和中央政府的决定就很难被尊重和
执行。

在此，我们将从中国的政治和法律的现实出发，提出如何切实地在企
业改变劳资力量对比失衡的具体方法，如何推行集体谈判机制，将劳
动合同的谈判和企业的社会责任的履行结合起来，以改变法律和政府
保护劳工权益的行政法规得不到执行的问题。

我们要看到，20多年的经济改革使中国的经济与社会结构发生了重大
的变化。在城市，一方面，是私人和外资，合资企业的迅速增加，大
量的国营企业被地方官僚和私人资本以黑箱作业的方式改造为私有性
质的民间企业。据全国工商联主席黄孟复在2007年1月31日宣布，到
2006年底，全国登记注册的私营企业达497.7万户，私营经济占GDP的
65%左右。另一方面，国家已从剩下的国企业的经营活动中退出，这
些“国有企业”和私人企业一样，其领导可以自行决定工人的劳动条
件和实际的收入，自行招聘和解雇工人，它们已经变成以追求最大的
利润为目的的经济实体。中国社会自1949年以后曾一度消失的劳资双
方在利益上的尖锐对立，又一次在结构上重新形成。　　

在这种利益冲突的力量对比上，中国当代企业主和企业管理者，不但
有资本的力量，而且和公共权力及受这个权力控制的大众传媒紧密结
合，故特别强大。而与之发生利益冲突的另一方，却是两手空空的单
个劳工。在这种力量对比极不平衡的利益冲突中，中国的劳工阶层几
乎没有手段保护自己的合法权益。这种社会经济结构的重大变化以及
由此产生的社会力量对比的严重不平衡，是中国劳工工作和生活条件
恶化，社会矛盾日益加剧的根本原因。这种劳工社会地位低下，没有
基本的权利的状况没有改变，执行国家保护劳工的法律和政府相关的
行政命令，就只能依赖企业主和企业领导、地方政府领导人的道德意
志和执法决心。而历史和现实早已证明，依赖道德意志解决利益冲突
是靠不住的。而且，腐败现象的普遍发展，教育、卫生等公共领域的
全面的商业化，加深了中国社会的道德危机。而地方政府负责人最关
注的，是尽可能多地吸引外资，提高经济增长率。在这种条件下，将
劳工权益的保障和法律的执行建立在企业主的善良意愿的基础上，更
是幻想。

事实正是如此。以政府总理温家宝亲自敦促处理的工资被拖欠和煤矿
事故这两个问题为例。2003年底，中国总理温家宝会见了工资被拖欠
的民工熊德明，亲自过问全国范围的工资的拖欠问题。很多的县市还
成立了名为“拖欠办”的专门办公室。他数次下到煤矿矿井，向全国
表达政府解决威胁数百万煤矿工人生命的安全生产问题得决心，全国
的县级政府及一些乡镇级政府，都设立了国家安全生产监督管理机
构。据官方透露，几年来，中共党和政府的主要领导人对煤矿安全生
产问题的批示多达上百次。

但是，据官方2006年初的统计，2005年被拖欠的工资总额与2004年一
样，都是1,000亿元。也就是说，在被政府确定为工作重点的一年以
后，工资被拖欠问题没有丝毫的改善。之后，官方没有再公布被拖欠
的工资总额，但我们却看到了工人爬上高楼和吊车，以自杀相威胁来
追讨被拖欠的工资的大量报道。湖北的互联网2006年7月发表了一个
统计数据，从2006年6月1日到7月15日，武汉的消防队员为救助企图
跳楼自杀者出动了44次，这些企图自杀者中的70%的为工资被拖欠的
工人。

中国政府对煤矿安全生产的严厉整治的效果也十分有限。确实，根据
国家安全生产监督管理局公布的数据，和前一年比较，2006年煤矿事
故的死亡人数有所减少，但，同时，政府也承认，煤矿事故被隐瞒的
现象正迅速增加。尤其是，去年冬天以来，煤矿事故又见一次频发的
高潮，2007年三月的死亡人数较之二月，剧增了100%以上。中国有
三、四万个合法和非法的个体小型煤矿，中国新闻周刊2007年2月2日
的一篇报道中引述了一位熟悉煤矿行业的人士的话，他说，每个小型
个体煤矿一年有一、两个矿工死亡是很正常的。

尽管中国政府关注劳工的权益，制定了越来越多的相关政策，但，企
业的劳资关系却日趋紧张。2005年全国各级劳动争议仲裁委员会受理
的劳动争议案为31,400件，比上年增加了20.5%。2006年4月，国务院
研究室发布了《中国农民工调研报告》，根据这个报告，只有47.78%
的农民工能按时领取工资，每天工作八小时的只占13.70%，70%以上
的农民工没有社会保险，79.8%的女工没有带薪产假。特别是，近年
来，因国有企业改制的黑箱作业、强迫买断工龄，失业补偿金或退休
金低，以及企业改制，也就是私有化后因工资低，劳动时间长等引起
的工人罢工、示威游行、静坐堵公路铁路的群体事件在持续。据统
计，2004年，在全国范围内，有百人以上参入的群体事件有70,000余
起，2005年达87,000余起。2006年12月8日，《新华网》发布的一篇
文章承认，“重大群体性事件接连发生，涉及面越来越广；……暴力
对抗程度明显增强，处置中稍有不慎就有可能酿成流血事件”。据专
家统计，在这些群体事件中，有30%以上农民的维权抗争，20%以上则
是包括农民工在内的工人的抗争。这些抗争有时有成千上万的工人加
入。如，为抗议被无理解雇或为提高买断工龄的补偿金，2005年8月
重庆特殊钢铁长有数千工人堵路情愿，2005年11月四家国有建筑公司
的数千名职工上街游行，2005年11月29日，数千被解雇的工人封锁了
胜利油田管理局的办公大楼；2006年2月山东菏泽纺织厂上千名工人
为增加工资而罢工；2005年7月大连开发区更有30,000多工人罢工要
求增加工资。

过去，工人集体维权行动的参与者有两类：一类是以失业下岗工人为
主体的城镇工人；一类是没有城市户口的“农民工”，多数城镇的在
职工人因惧怕解雇而不敢参入集体维权行动。近年来，这些在职工人
也开始了组织罢工争取自身权益的集体行动。这是由于国企改制完成
后，企业内城镇工人的工资待遇正与“农民工”的劳动条件和工资待
遇趋同，他们抗争的原因和农民工几乎一样，都是要求提高工资和减
少工作时间等。所不同的是，城镇工人往往同时争取养老，医疗等社
保待遇，而“民工”们则由于受到户籍歧视的影响，提出这类要求的
还不多。

在这些频繁发生安全事故的矿山，拖欠工资及工人以罢工游行的手段
进行抗争的企业，或者是没有工会，或者有工会，但工会的领导人是
企业主或政府指定而没有任何保护工人权益的行动。这样，在平时，
企业领导和雇主没有来自企业内部的有组织的工人的压力，公开地违
反劳动法和政府关于企业改制，安全生产的政策法规，直至导致煤矿
爆炸和其他的安全事故。在其他的企业，工人没有集体谈判的权利和
力量，在开始只能是忍耐，最后，日常的不满和忍耐积累成爆发性的
愤怒，转化为突发的，常常是十分激烈的集体行动。而且，在这些行
动中，工人十分清楚，由于雇主对他们的蔑视和没有真正的集体谈判
的机制，问题不可能在企业内解决，只有这种突发的集体行动将他们
的问题暴露到企业之外，使之变成超出企业范围，影响社会的事件，
才可能引发民众、舆论的关注和政府有关部门的重视，在这种外力的
介入下，他们的诉求才有可能得到最低限度的满足。而且，这些工人
也通常知道地方政府的压制和他们所冒的风险，可能付出的代价。因
此，这些集体行动通常是工人几乎是无法生存下去时发生的。

上述可见，要解决工资拖欠，防止煤矿安全事故等最基本的涉及劳工
权益的问题，要减少并及时地解决工人集体的抗争行动，最重要和最
迫切的，并不是制定新的法律，不是政府不断地发布新的政策文件，
而是在企业内部和整个社会的结构上，改变劳资力量对比的不平衡，
应该使工人有自己的组织的力量，使他们有合法的罢工的权利，使他
们有自己的出版物、有大批的尊重、理解支持他们的知识分子、记
者、作家和律师。这样，他们才会在企业内部、在社会上，成为有影
响、有尊严的群体。也这样，雇主在日常的企业管理和生产的组织过
程中，不得不尊重工人的权益，惧怕因其违法或不执行法律和政府的
政策时，会遇到工人有组织的抗争。同时，要在工人能推出自己的代
表的基础上，在企业内部和同行业的企业之间建立起劳资集体谈判的
机制，这样，工人的不满和具体的利益要求才能得到及时地表达和满
足。一些要求即使不能满足，它也会因为谈判过程中的沟通而不至于
激化矛盾，不至于会演变集体冲突而威胁社会稳定。同时，这种集体
谈判也会迫使企业的经营和改制的透明化，从而可能遏制企业经营和
改制过程中大量的腐败问题。也只有这样，企业老板才不敢拖欠工人
的工资，政府一系列关于防止工资拖欠的政策才能执行。面对企业改
制过程中大量的工人权益受侵害的，政府关于规范企业改制的种种文
件不能得到执行等问题，其解决办法也在这里。如果改制的国有企业
都有工人信任的工会，如果这个工会能够依据《工会法》代表工人从
一开始就主动参与改制，就保护工人的就业，解除劳动合同后的再就
业安排和社会保障等问题，与操作改制的政府官员和企业管理者进行
谈判，企业改制对工人权利造成的侵害就不会严重到今天这种地步，
全国各地也不至于象今天这样有此起彼伏的工人街头抗争事件。

治理煤矿安全生产的出路也在这里。大量的私人煤矿的矿主根本不把
政府的法律和政府领导人上百次批示放在眼里，是因为监督法律执行
的地方政府和政府的安全生产监督管理机构的腐败和不负责任，也尤
其是因为有可以说是决定工人生死的权力，而大量的农民矿工根本没
有有组织的力量。要减少煤矿事故，中国政府和工会目前最重要和最
实际工作，不是再作什么新的法规，而是从建立工人安全生产监督组
织入手，使矿工有自己的组织力量，使矿主在违反劳动法和安全生产
法规使，会遭遇矿工有组织的，并能得到政府的支持和法律保护的抵
抗，只有这样，中国的煤矿安全生产问题才可能从根本上开始得到改
善。

中国企业内部劳资力量对比的极度不平衡，使保护劳工的法律和政策
的执行，安全依赖雇主的道德意志和企业外部的行政权力。到目前为
止，政府没有采取任何措施去使工人有自己的组织的力量，从而改变
这种力量对比的不平衡，而只是企图加强企业外部执法的行政力量。
其结果，不但是这些法律政策的执行没有改善，而且，更严重的，是
在制造和强化中国的劳工是永远需要同情的眼泪，永远需要救济，需
要慈善行为的“弱势群体”这一假象。很多人有此认为，中国的工人
永远没有保护自己，左右自己命运的能力，一旦失去政府或雇主或社
会团体的救助，他们就不能再企业，甚至不能再社会中象人一样正常
生存。这就使中国劳工似乎进入了一种“越保护越弱势”的恶性循
环，劳工越被被蔑视，他们的生存环境越恶劣。因此，要使中国现有
的保护劳工权益的法律和政府政策得到执行，不是去制定新的、保障
法律和政策执行的法律政策，这样会永远没个完。而是使中国的劳工
有力量，有尊严，有自己保护自己，依赖自己的力量去使自己的合法
权益真正落实，这就需要中国的劳工要有自己的组织的力量。有了这
种组织的力量，企业内部的劳资力量的对比才有可能平衡。这不但能
使劳工的地位从根本上得到改善，而且，企业和地方政府的行为也有
可能理性化。他们通常只有在面对劳工可能的抗争时，才不得不考虑
劳工的利益和自己长远的利益。有了以劳工自己的力量为基础的劳资
集体谈判机制，上述的群体事件和集体街头抗争的事件就可能减少，
激烈的程度可能减低并成为可以预计、可以管理的社会日常事务，社
会和政府付出的政治、社会和财政成本会减低。也只有这样，才能避
免对雇主不满的劳资冲突变成对政府不满的政治冲突。这样，企业内
部劳资力量对比的平衡会带来整个社会成员及社会治理的理性化。

现在最需要的不是得不到执行的政府文件和法律条文，而是政府调整
社会力量对比的具体行动。这些行动的第一步，必须是释放被捕的工
运人士并公开承诺放弃并禁止对工人运动骨干的任何迫害。工人运动
骨干的被捕和受迫害，不仅是对国际劳工标准的侵犯和违背了基本的
政治道德，而且是工人力量被削弱，中国的劳资力量对比不平衡的最
重要的原因。这种迫害是资本和政治权力结合的象征，它不只使中国
各地的工人损失了自己的领袖，而且使中国工人长期生活在对资本和
政治权力的双重恐惧中，逆来顺受，不敢组织起来反抗，没有了基本
的尊严。这种恐惧使不满在沉默中积累，并最后常常转化为爆炸性的
愤怒和仇恨。这种迫害也使劳资冲突更难预计和解决，因为在冲突发
生的前后，工人因恐惧而常常不愿推选出自己的代表，资方和地方政
府因此也无法及时找到真正的谈判对手，以协商谈判的方式坚决冲突
也就更为困难，不只是工人，整个社会都会，也正在为政府对工运人
士的迫害付出重大的代价。

政府只是依赖行政权力和书面的法律规定，压制而不是依赖独立的，
有组织的工人的力量，这使它自己成为劳资冲突和社会其他冲突的直
接责任者。中国政府应该改变这种被动状况，转变角色，使自己从劳
资冲突的一方退出，由社会冲突的主角变成解决冲突的调解人和仲裁
者，并帮助社会的各阶层，尤其是帮助分散的、没有组织经验、沉默
而充满恐惧的劳工阶层独立地组织起来，并在此基础上建立起制度
化、有法律保障的劳资谈判和社会对话的机制。这样，国家的法律和
政府的政策才有了根据，它们的执行就会变成普遍的社会需要，社会
各阶层会因为自己的利益和权利保障的需要，因谈判和对话的需要而
去执行和监督执行法律规范和政府政策。这样，政府和国家才可能具
有治理社会，管理市场经济所需要的中立的权威、公信力和效率。这
才是社会稳定和谐的持久保证。

（2007年5月）

25日，湖南临武县金江镇一乡镇煤矿瞒报事故死亡人数的不法行为被
查实。

记者从湖南省安全生产监督管理局证实，24日湖南临武县金江镇凤凰
岭煤矿发生煤与瓦斯突出事故，共致七人死亡二人受伤。但矿方报告
只有二人死亡。

凤凰岭煤矿是一座乡镇煤矿，核定年生产能力40,000吨。

事故发生当天下午，安全生产监督管理部门就接到群众举报，反映事
故发生时该矿有七人被困井下，另二人在升井途中。有关方面接到举
报后，与当地公安、纪检部门迅速联手调查。

25日凌晨1时许，在事故发生16个小时后，矿主蒋田林承认了隐瞒死
亡人数的事实。目前经现场确认，有七人在这次事故中死亡。

湖南煤矿安全监察局郴州分局局长丁国强告诉记者，瞒报虚报事故的
煤矿相关责任人，将在进一步调查后，依据我国相关法规从严惩罚。

〔来源：《新京报》〕

保卫劳动合同法由国内事件变为跨国行动，中国的国内立法受到美国
相关组织和机构的强烈支持，以及超九成农民工处于非法用工状态的
现状，共同说明了一个问题，那就是：劳资博弈在任何时候都是非常
激烈的，中国劳动合同法一定要坚持侧重保护劳动者权利、着力平衡
劳资关系的指导思想，切不可慑于资本压力，让劳动者继续处于极端
弱势地位。

近日，两家全国性媒体的相关报道，让笔者感慨颇多。一是，5月24
日的《南方周末》以《保卫劳动合同法》为题记述了中国劳动合同法
立法博弈由国内事件变为跨国行动的经过；二是，5月25日的《中国
青年报》报道，在北京，超过90%的农民工处于非法用工状态，绝大
多数工伤农民工无法得到工伤保险基金的保障。

正在制定中的劳动合同法，在国内学界引起激烈争议的同时，也在公
众中引发激辩，其中以上海美国商会和20余家美资企业公然威胁撤资
为标志，集中表现了资方对这部法律草案的抵制态度。资方趾高气扬
的威胁，不仅受到中国社会各界的强烈批评，而且也受到美国国内各
方的谴责。美国劳工组织、国会左翼成员及美国主流媒体纷纷谴责在
华的一些美国跨国公司及其协会，称他们试图通过强硬的游说活动对
中国正在审议中的法律草案施加影响，以限制新法赋予中国劳动者的
新权利。不仅如此，美国立法机构国会也在采取行动，敦促布什总统
对中国劳动合同法草案所给予工人权利和保护的条款表示支持，谴责
那些试图限制中国工人新权利的美国公司及其在中国的分公司。

中国的国内立法在美国赢得了强烈的支持，一场中国劳动合同法保卫
战在美国打响，这说明了什么呢？显然，我们不能简单用“干涉内
政”来予以评价。这种现象的出现，只能说明中国劳动合同法草案的
立法宗旨、基本原则以及赋予中国劳动者的新权利，是符合国家人权
保护和发展方向的，也是顺应国际劳工权益保护潮流的，体现了中国
立法和人权保障的进步，根本不存在过分偏袒工人的问题。美国商会
和美资企业以撤资相威胁要求对法律草案进行有利于资方的修改，完
全暴露了少数企业片面追求高额利润、忽视工人合法权益的面目。当
然，劳动合同法草案赋予工人的新权利受到他国劳工组织和社会公众
的强烈支持，也反衬出我国现行职工权益保护法律制度的相对落后和
保障水平低下，通过新法提高保护水平具有必然性和紧迫性。

超九成农民工处于非法用工状态的严酷现实，不仅印证了当前我国职
工权益保护制度的落后、保障水平低下，而且也暴露了我国劳动执法
主动性不强、力度不够，有法不依、执法不严和违法不究的严重问
题。在北京，竟有超过90%的农民工处于非法用工状态。对此，难道
我们仅仅谴责用人单位和包工头的不良和盘剥，斥责他们缺乏同情心
和社会责任感吗？难道我们不应把谴责的矛头，甚至是问责的对象转
向市场监管部门和劳动执法机关吗？在我们的首都，超九成农民工处
于非法用工状态，就在各级执法部门的眼皮底下明目张胆存在，到底
是法律的缺陷，还是执法者的渎职？工伤保险不仅有法律制度保障，
而且是强制推行的，对农民工如此利好的制度，为什么却长期以来沦
为“画饼”呢？

我们冷静地分析一下，不难发现，出现上述状况的原因确实是多方面
的，不仅执法机关有责任，而且法律制度本身也有缺陷和不足，从而
导致不少劳动保护法律法规难以完全落实，使它们成为人们心目中的
“豆腐法”。比如工伤保险问题，虽然名为强制推行，但在具体措施
上给用人单位太多的自由权，使其能够轻易地绕过法律制度，逃避工
伤保险职责，工程单位的层层转包就可以把法律制度远远甩在脑后，
致使农民工发生工伤事故后，维权无门。这就涉及到劳动合同制度问
题，涉及到劳动合同法的立法宗旨，以及对劳动者保护的方式和力
度。超九成农民工处于非法用工状态，客观上要求正在制定中的劳动
合同法应进一步加强对劳动者的保护，进一步强化企业的社会责任和
法律义务。

总之，保卫劳动合同法由国内事件变为跨国行动，中国的国内立法受
到美国相关组织和机构的强烈支持，以及超九成农民工处于非法用工
状态的现状，共同说明了一个问题，那就是：劳资博弈在任何时候都
是非常激烈的，中国劳动合同法一定要坚持侧重保护劳动者权利、著
力平衡劳资关系的指导思想，切不可慑于资本压力，让劳动者继续处
于极端弱势地位。

〔来源：《燕赵都市报》〕

按：从2007年5月16日开始，民生观察工作室启动了调查湖北省各县
市民办教师的活动。我们之所以要开展这项活动，是因为民生观察这
几年来一直在关注湖北省各地民师的维权活动，通过和民办教师这个
群体的接触，我们感受到他们令人堪忧的生存状况，更感受到他们精
神上的痛苦；其次，我们注意到民办教师这个群体是一个很大的群
体，面对他们屡遭不公和打压这种状况，我们认为我们有责任为他们
做点什么；最后，我们希望用我们的实际行动，让民间维权运动更真
实、更扎实、更深入到社会生活中去。

民生观察这次千里访民师的活动，主要是计划调查湖北省各县市民办
教师的情况。为此，我们筹备了几个月之久，这期间反复和湖北省各
地民师联系，最终与十多个县市的民师代表达成了共识，并于2007年
5月16日开始了这次调查之旅。不过，令人遗憾的是，我们这次调查
活动，在进行到第三天，走到第五座城市（湖北省荆州市）时，遭到
湖北省随州市政府及公安人员的粗暴制止，他们派人将我们强行截
回。据随州当局相关人员告诉我们，我们三天的调查之行，已引起了
湖北省各地方政府的警觉，他们害怕我们给当地制造了“不稳定”因
素，他们因此给随州市政府施加压力。虽然暴力让我们无法再次外出
实地完成剩余的调查，但现代化的通讯手段——电话和传真让我们完
成了对剩余几个地区的调查。从今天开始，民生观察将连续将我们对
湖北省十多个地区民师的调查情况公布出来。

〔《民生观察》工作室〕

（2007-05-21）

湖北各地民办教师调查：武汉市民师

千里访民师的活动的第一站从武汉开始。5月16日一大早，民生观察
刘飞跃等人便奔赴武汉。武汉是湖北省省会，经济发达，但是还是有
黄陂区、汉南区、江夏区、新洲区四个郊县区民师问题没解决好。

16日上午9点左右，我们到达和武汉民师约定的“接头地点”武昌火
车站临时售票厅前。此前，我们曾担心四个区的民师代表能否顺利过
来，但结果超出我们的想象，当时武汉四个区有近20民师代表赶过来
了。我们随即在武昌火车站临时售票厅前合影留念。合完影之后，在
老师们的安排下，我们来到附近小区一房内开始访谈。当我们20来人
进到小区时，小区的一名老太太竟对我们起了疑心，一路询问之下竟
追至屋内，大概是怕我们是XX功。

一、被新华社公开点名的新洲区民师问题

新洲区现有200名民师被退养，每个月只能按教龄长短领到300元（教
龄20到25年）、310元（教龄25到30年）、320元（教龄30年以上）。

2001年月11月，新华社新华视点发表文章，披露新洲区当局公开买卖
教师岗位，导致将毕生精力投入农村基层教育的民师们失去民转公的
机会，并痛批新洲区当局操弄“花钱就可上讲台”的行为。该报道指
出，新洲区政府在普九期间，按农业户口每人2.8万元，非农业户口
每人2.5万元，公开面向社会招聘教师，从而牟利1,200多万元。新华
社的报道当年虽然在当地引起轰动，政府曾组织专班，进行调查，查
时至今日，事情却无果而终。

二、黄陂区民办教师

在屋内，黄陂区民师代表赵老师介绍了黄陂民师的情况。黄陂是武汉
的一个卫星区，人口并不多，但到现在为止，黄陂区还有300多民师
在不断上访，其中退养民师（指每个月有一点点退养金的民师）295
人，被辞退民师34人（指被辞退回家后无任何退休费的民师）。

现在，黄陂退养民师每个月有300元左右的退养金，被辞退的民师，
教龄大都在20年以下，辞退时，他们大都每人领取了一万多元的辞退
费。

黄陂民师反映的重点，是黄陂区在前几年的民师转公办教师时（简称
民转公），存在诸多弄虚作假盗卖指标的不公正现象，将该转的民师
没转，不该转的却转了。在黄陂，发生的最典型的一件事是普九期
间，为了完成普九任务，为了给迁建的黄陂一中筹措经费，黄陂政府
召开专题办公会议，从社会一次性召集495名合同制工人进入教育领
域，而这495人吃上财政饭的代价是每人交纳20,000元的安置费。黄
陂民师们认为，正是由于当年黄陂区政府将民转公的指标卖给了这些
合同制工人，才导致他们今日被退养、被辞退，失去了教师身分，生
活困难。

5月16日下午，应赵老师等人的要求，我们来到黄陂区建群村实地调
查民师李双前的情况。不巧，李老师家现已人去屋空，据村民们和黄
陂的民师介绍，李双前2001年民转公考试时，当场晕倒吐黄水，后因
压力过大，精神一度失常，记不住已往事情，不得不住院治疗。最
近，一直以拉板车为业的李老师的丈夫，因无法放心她一人在家，现
带着她在外谋生。

三、江夏区民师问题——“要想问题赢，非要死个人”

江夏现有被退养民师89人，辞退14人，据江夏区民师代表易老师反
映，江夏区最大的一个焦点问题是江夏政府盗卖民转公指标，拒不认
真执行上级政府下达的民转公文件。从易老师提供的有关资料中，我
们看到，2001年，武汉市政府为江夏区下达了242名民转公指标，可
江夏政府只转了139名，导致103名老师失去民转公机会，被退养和辞
退。

对江夏的民转公存在的问题，易老师还举了两个例子，一是2005年
初，江夏区辖区内的金水农场附属学校进行民转公时，该学校的校长
被批准可以直转，而学校书记却需参加考试。这让这位书记既气又
怕，不久就上吊自杀了。因此事，导致人们质问“是什么样的民转公
制度逼得人们自杀？”。这名书记死后，江夏政府怕问题闹大，将剩
余的农场教师全部免试转为公办教师。此举被人们编顺口溜道：“要
想问题赢，非要死个人”

四、汉南区民师问题——一位民师成植物人

汉南区现有被辞退、被退养的民师48人，对于汉南区在民转公时出现
的问题，老师代表举了两个例子说明，一是汉南教师杨甫胜，由于无
法承受多次民转公考试的压力，更无法承受民转公失败后的打击，现
已多年卧病在床，成了植物人。

第二个例子是在汉南一学校有王玉龙这么一个人，此人一直在学校后
勤工作，没上过一天讲台，期间曾有三年回家卖菜经历，但在后来的
民转公考试时，却考试成绩优秀，转为公办教师，现每个月工资一千
多元，这让教了几十年，现每月只有300元的退养民师们唏嘘不已。

〔来源：《民生观察》工作室〕

5月23日，北京市农民工法律援助工作站公布的一项针对农民工工伤
赔偿的专题调研报告显示，超过90%的农民工处于非法用工状态，绝
大多数工伤农民工无法得到工伤保险基金的保障。

调查显示，目前进京务工农民工劳动合同签订之低触目惊心。自2005
年9月8日成立到今年3月15日，北京市农民工法律援助工作站共办理
了152件农民工工伤案件中，仅有14人签订了劳动合同，占总数的
9.2%，且其中3人的合同还保存在用人单位处，并不在劳动者本人手
中。

从工伤保险的参保率来看，只有12人参加了工伤保险，参保率为
7.89%。一般而言，没有签订劳动合同的用人单位也不会给劳动者参
加工伤保险。从上述数据来看，超过90%的农民工都处于应签订劳动
合同、应参加工伤保险而没有签订、参加的非法用工状态。

调查显示，在非法用工的138个案件中，有包工头的就有55个，占到
了总数的39.9%，而且这些案件全部集中在建筑领域中。层层的分
包、转包也使得劳动保障部门很难查清建筑工地到底有多少农民工，
无法对违法单位进行处罚。而农民工申请工伤认定时，因为没有与用
人单位的直接关系而无法认定劳动关系，无奈之下，有些案件只能以
人身损害赔偿为由直接起诉包工头本人，但这样的判决即使胜诉了，
也面临着执行难的问题。

一些不具备合法资质的非法用工单位，更愿意招用农民工，而农民工
在求职时并不会有意识地辨别用人单位是否有营业执照。一旦发生工
伤事故后，劳动保障部门就以农民工是受雇于个人受伤为由，对其赔
偿请求不予受理；农民工不能依据《非法用工单位伤亡人员一次性赔
偿办法》来获得赔偿。而更为严重的后果是，非法单位根本不可能为
农民工上工伤保险，一旦农民工在工作中受伤，“黑工厂”的老板能
躲则躲，能逃则逃。在非法用工的138个案件中，有18个属于这种情
况，占总数的13%。

即使是合法单位，非法用工的现象也同样严重。在138个非法用工案
件中，除了55个跟随包工头打工、18个非法单位用工的以外，还有65
个案件（占总数的47.1%）中，用人单位是合法的，与劳动者建立的
劳动关系也是合法的，但劳动用工却是非法的，农民工没有劳动合
同，没有工伤保险。

农民工维权程序复杂、成本高是在工伤待遇索赔程序中非常突出的一
个问题。从《工伤保险条例》的规定来看，农民工发生工伤到领取工
伤保险待遇，至少要有三个阶段：申请工伤认定、劳动能力鉴定以及
核定并领取工伤保险待遇。

用人单位不愿意签订劳动合同、不愿意参加工伤保险，也就不愿意主
动申请工伤认定。这就使农民工在必经程序外，不得不额外花费更多
的时间，如在申请工伤认定之前，往往要先确认劳动关系，这就可能
要经过劳动仲裁，以及一审、二审。如果用人单位恶意利用程序规定
来拖延时间，对工伤认定结论提起行政复议、行政诉讼，或拒不支付
工伤保险待遇等，农民工更加无法承受。

法律援助工作站主任佟丽华算了一笔“时间账”：申请工伤认定是耗
时最长的步骤，最短耗时两年四个月，最长则耗时三年11个月；劳动
能力鉴定最短四个半月，最长六个半月；工伤待遇索赔最短一年一个
月，最长两年二个月。这样一来，走完所有的程序，最少也要三年九
个月左右，最长的则要六年七个月。

高成本的维权使很多农民工不得不选择私了和解，以牺牲自己的部分
权利来换取尽早拿到赔偿金。

佟丽华表示，漫长复杂的维权程序妨碍了农民工主张权利，却使违法
单位有时间可以转移资产，使诉讼失去意义或面临风险。

在调解结案的工伤案件中，大部分农民工得到的赔偿都要低于法定数
额。田某工伤案中，田某为伤残八级，根据法律规定应得到约60,000
元赔偿金，但田某为了早拿到钱做手术而选择了和解，最终只得了
2.5万元，仅为他应得赔偿额的40%。

〔来源：《中国青年报》〕